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Acerca del acceso a la tierra, el desplazamiento y el reasentamiento

Contenido de esta sección:

El reasentamiento se define como el proceso integral de planificación e implementación de la reubicación de personas, hogares y comunidades, incluyendo (a) las compensaciones monetarias o en especie por los activos y recursos perdidos, o por cualquier inconveniente, y (b) la entrega de apoyo para la restauración y mejora de los medios de subsistencia, el restablecimiento de las redes sociales y la restauración o mejora del funcionamiento social de la comunidad.1 En la práctica, el reasentamiento también incluye actividades destinadas a la mitigación de los efectos adversos asociados con el desplazamiento económico.

El desplazamiento se debe a una variedad de requisitos y actividades del sitio, incluyendo el acceso a la tierra y el uso de tierras, así como los impactos de CHS. Éstos pueden estar relacionados con la ubicación de las comunidades cerca de la infraestructura de la mina, como las instalaciones de almacenamiento de relave (TSF) y los depósitos de roca estéril (WRD). La reubicación, que se define como el cambio de la ubicación de viviendas residenciales, negocios y/o medios de subsistencia, actividades culturales o actividades de otros tipos de un lugar a otro, es necesaria cuando las comunidades son desplazadas (o experimentan un uso de alguna forma restringido) de las tierras utilizadas para estos propósitos.

El reasentamiento puede ser voluntario o involuntario. En el caso del reasentamiento voluntario, los individuos afectados, los usuarios de las tierras y/o las comunidades tienen la opción de reubicarse. El reasentamiento involuntario ocurre cuando las partes afectadas no tienen el derecho a negarse a la reubicación y existe el derecho a expropiar las tierras. Como salvaguardia, Anglo American considera que todos los reasentamientos son involuntarios y gestiona los procesos de manera correspondiente incluso si se llega a un acuerdo negociado con los individuos afectados. De esta manera, el reasentamiento debe planificarse e implementarse en conformidad con estándares de prácticas recomendadas, como el IFC PS 5.

Décadas de investigaciones han demostrado que el reasentamiento relacionado con los proyectos del sector público y privado, incluidos los proyectos de minería, suelen dar como resultado el empobrecimiento de los usuarios de las tierras locales. Los impactos más significativos asociados con el desplazamiento son la carencia de tierras, el desempleo, la carencia de vivienda, la marginación, la inseguridad alimentaria, el aumento de la morbilidad y la mortalidad, la pérdida de acceso a propiedades y servicios comunes, y la desarticulación social.2 La disrupción de la educación es otro impacto notable.

El reasentamiento tiene un impacto significativo en las comunidades afectadas, suele resultar polémico y también representa un gran riesgo para la compañía. La forma en la que Anglo American se relaciona con las partes interesadas con respecto al tema, reubica a las comunidades desplazadas y restaura sus medios de subsistencia es fundamental para nuestro propósito de reinventar la minería para mejorar la vida de las personas.

Normalmente toma muchos años planificar e implementar el reasentamiento, y llegar al punto en el que se puede lograr un acceso libre a la tierra; por consiguiente, los impactos de desplazamiento deben ser identificados con mucha anticipación, idealmente 10 años o más antes de la fecha de acceso a la tierra necesaria o del inicio esperado del impacto que dará como resultado el desplazamiento. El proceso de reasentamiento requiere un relacionamiento y una negociación amplios y continuos con las partes interesadas con respecto a este tema, así como una planificación detallada dirigida por un equipo con una amplia experiencia en materia de reasentamiento. Internamente, se requieren recursos dedicados y estructuras de gobernanza, además de, con frecuencia, fondos considerables.

Objetivos clave y principios rectores

El cuadro 4F.2 enumera los objetivos clave de las prácticas recomendadas de reasentamiento. Los equipos de operaciones y de proyecto deben adoptar estos principios rectores durante la planificación e implementación de los proyectos de reasentamiento.

Cuadro 4F.2. Objetivos clave del reasentamiento con prácticas recomendadas (IFC PS 5, 2012)

  • Evitar y, cuando esto no sea posible, minimizar el desplazamiento mediante la exploración de diseños de proyecto alternativos.
  • Evitar el desalojo forzado.
  • Prever y evitar, o cuando no sea posible evitar, minimizar los impactos negativos sociales y económicos de la adquisición de tierras o las restricciones al uso de la tierra al (i) proporcionar compensaciones por la pérdida de activos a costo de reposición y (ii) garantizar que las actividades de reasentamiento se implementen con una adecuada divulgación de información, consulta y participación informada de las partes afectadas.
  • Mejorar, o restaurar, los medios de subsistencia y las condiciones de vida de las personas desplazadas.
  • Mejorar las condiciones de vida entre las personas desplazadas a través de la entrega de viviendas adecuadas con seguridad de tenencia en los sitios de reasentamiento.

Tipos de desplazamiento

Además del desplazamiento voluntario e involuntario, es importante distinguir entre dos tipos de desplazamiento:

  • El desplazamiento físico es la pérdida de casas, viviendas o alojamientos, y abarca la reubicación de los hogares en un lugar alternativo, a raíz de la necesidad de tener acceso a la tierra o de los impactos de CHS continuos sobre la comunidad.
  • El desplazamiento económico es la pérdida de activos (incluidas tierras) o la pérdida de acceso a los activos, lo que da como resultado la pérdida de ingresos o medios de subsistencia. Si bien el desplazamiento físico y el económico suelen ir de la mano, en algunos casos los hogares pueden verse económicamente desplazados sin ningún desplazamiento físico.

Tanto el desplazamiento físico como el desplazamiento económico pueden ser permanentes o temporales:

  • El desplazamiento permanente ocurre cuando los hogares desplazados no son capaces de volver a, ni de utilizar, la tierra de la cual fueron desplazados dentro de un período de tiempo razonable que permita que no haya ningún impacto significativo en su bienestar socioeconómico, según el contexto.
  • El desplazamiento temporal ocurre cuando el acceso de un hogar a su vivienda o a sus medios de subsistencia se interrumpe durante un breve período de tiempo, el cual suele ser inferior a un año, pero puede ser de tan sólo algunos días. Además, no hay ningún impacto permanente que resulte del desplazamiento temporal y pueda afectar las condiciones posteriores al desplazamiento. Para gestionar las expectativas de la comunidad local y describir con precisión el impacto, el desplazamiento temporal se debe denominar perturbación.

Según el IFC PS 5, entre las personas elegibles para su inclusión en un proceso de reasentamiento o restauración de los medios de subsistencia se encuentran hogares y usuarios de tierras en una variedad de circunstancias de tenencia y ocupación/utilización de las tierras a las que se deberá tener acceso o afectar antes de la fecha límite. Estas circunstancias de tenencia incluyen lo siguiente:

  • personas con derechos legales formales a la tierra y/o los activos que utilizan y/u ocupan;
  • personas que no disponen de derechos formales, pero tienen una pretensión reconocible bajo la legislación nacional sobre la tierra y/o los activos que utilizan y/u ocupan; y
  • personas que no tienen derechos ni pretensiones legales reconocibles sobre la tierra y/o los activos que utilizan y/u ocupan. Esto incluye a los pobladores informales u oportunistas que residen en el área de asentamiento afectada antes de la fecha límite, así como los usuarios tradicionales de la tierra.

La elegibilidad para compensaciones o asistencia de reasentamiento debe tener en cuenta el tipo de arreglo de tenencia considerado. Por ejemplo, es posible que las personas que no tienen derechos ni pretensiones legales reconocibles sobre la tierra y/o los activos que utilizan y/u ocupan no sean elegibles para compensaciones por las tierras que utilizan/ocupan, pero (según el contexto) sean elegibles para la restauración de los medios de subsistencia y las compensaciones por los activos fijos establecidos en la tierra. Esto no incluye a los pobladores oportunistas y especuladores que puedan invadir las tierras después de la fecha límite.

Las pretensiones reconocibles bajo la legislación nacional deben verificarse a través de un proceso legal, según lo requiera el contexto local. La Tabla 4F. 7 (véase la sección 4F.4. Herramientas y notas de orientación) proporciona una lista de los escenarios que pueden conducir a un desplazamiento, los cuales se categorizan según los arreglos de tenencia enumerados anteriormente.

Se requieren diferentes DMP, según el tipo de desplazamiento.

  • El desplazamiento físico permanente requiere un RAP que incluya un plan para abordar la restauración de los medios de subsistencia de los hogares desplazados.
  • El desplazamiento económico permanente requiere un LRP, que es similar a un RAP, pero aplicable a los casos en los que no se produce un desplazamiento físico.
  • El desplazamiento físico y económico temporal requiere un Procedimiento de Acceso a la Tierra (LAP).
  • Si una auditoría de cierre del RAP o LRP constata que el proceso se ha desviado significativamente de los estándares de las prácticas recomendables, se requerirá un Plan de Remediación (correctivo).

En el caso de las transacciones comerciales de tierras, se debe realizar una evaluación de impactos o la debida diligencia para determinar si la transacción podría dar como resultado impactos de desplazamiento. La venta voluntaria de propiedades por sus propietarios puede dar como resultado el desplazamiento involuntario de sus empleados y/o de otros usuarios de la tierra. Si es así, se requiere el DMP adecuado.

Gatilladores de reasentamiento

Hay varios gatilladores posibles para un desplazamiento permanente. He aquí los más comunes:

  • Cuando los hogares utilizan o residen en tierras requeridas para fines de minería/procesamiento, o dentro de las zonas de amortiguación de CHS.
  • Cuando se pueda esperar que los hogares experimenten impactos significativos o continuos de salud y seguridad, o efectos acumulativos derivados de estos impactos, que se puedan atribuir a las actividades, a la infraestructura y a la presencia del sitio.

La identificación del desplazamiento permanente no siempre es una tarea sencilla y requiere una consideración detallada, con una perspectiva de largo plazo (más de 10 años). Incluso si un sitio no causa un desplazamiento físico, es posible que cause inadvertidamente un desplazamiento económico. Puede que el desplazamiento ocurra en los alrededores del área de influencia del sitio y sólo se materialice en el futuro. Por lo tanto, es fundamental comprender el contexto externo para identificar los impactos de desplazamiento. De manera similar, se deben tener en cuenta los impactos del desplazamiento incluso si el sitio o la unidad de negocios (BU) tienen derechos legales sobre la tierra a la que necesitan tener acceso.

En cualquier etapa del ciclo de vida, las necesidades de acceso a la tierra de corto plazo desencadenan perturbaciones (desplazamientos temporales). Por ejemplo, durante la fase de Descubrimiento, las actividades de perforación pueden causar una perturbación de las tierras agrícolas. Durante la fase de Construcción, la perturbación puede resultar de áreas temporales de almacenamiento, y durante la fase de Operación, el mantenimiento periódico o el desvío temporal de las vías de acceso pueden causar perturbaciones. Si la actividad que requiere acceso de corto plazo a la tierra da como resultado impactos significativos, afectando negativamente el ambiente después de la perturbación (por ejemplo, tierras de pastoreo que no pueden rehabilitarse plenamente una vez finalizada la construcción), el desplazamiento deberá ser considerado permanente.

Plazos de reasentamiento

La identificación de los impactos del desplazamiento y su gestión a través de un DMP requieren un largo plazo para ejecutarse. Lo ideal es que la superficie de terreno que se verá afectada sea desocupada antes de ser necesaria para fines de minería, o antes del inicio del impacto de CHS al que se debe el desplazamiento. Para permitir esto, se recomienda la adopción de los siguientes plazos:

  • se debe determinar el alcance de los impactos de desplazamiento entre cinco y ocho años antes de que se requiera el acceso a la tierra (sección 4F.2. Orientación, Tarea 4);
  • la planificación detallada del reasentamiento (sección 4F.2. Orientación, Tarea 7) debe comenzar entre cuatro y siete años antes de que se requiera el acceso a la tierra; y
  • la implementación del reasentamiento debe comenzar entre uno y tres años antes de que se requiera el acceso a la tierra (sección 4F.2. Orientación, Tarea 9).

Estos plazos son los mínimos recomendados; sin embargo, se reconoce que es posible que el cumplimiento de los plazos no siempre sea viable o necesario. Los reasentamientos pequeños y sencillos pueden requerir menos tiempo y, para los reasentamientos grandes, se pueden utilizar estrategias como el acceso por fases a la tierra para reducir los plazos. Los equipos de operaciones y de proyecto deben recurrir al asesoramiento del área de SP del Grupo cuando no sea posible cumplir con los plazos recomendados.

Gestión de las tierras a las que se tiene acceso

Proteger y mantener el acceso a la tierra después de obtener el derecho legal y la licencia social para hacerlo es tanto fundamental como difícil: esto requiere una estrategia previamente determinada y una colaboración interfuncional continua, además de requerir mucho tiempo y muchos recursos. No lograr prevenir el acceso no autorizado de la tierra en un área a la que se ha tenido acceso para un propósito empresarial específico es un riesgo significativo y puede dar como resultado impactos adicionales, que incluyen un desplazamiento adicional. Las amenazas más comunes para el mantenimiento del acceso a la tierra se enumeran en la Tabla 4F. 1, junto con las potenciales medidas de prevención y mitigación para cada amenaza.

Tabla 4F. 1 Amenazas para la protección y el mantenimiento del acceso a la tierra y potenciales estrategias de gestión

Amenaza Potencial estrategia de gestión

Asentamientos y/o actividades económicas ilegales, incluyendo la ASM, en la tierra no protegida

  • Proteja la tierra de manera proactiva y controle o restrinja su uso de manera continua. Se debe considerar el uso de barreras físicas y señalización.
  • Monitoree la tierra accesible con base en el censo y el inventario de activos recopilados durante la planificación del reasentamiento para detectar, comunicar y enfrentar cualquier tipo de uso ilegal lo antes posible. Considere el uso de imágenes satelitales e imágenes aéreas de drones, así como el establecimiento de un grupo de trabajo con representantes de las comunidades y autoridades locales.
  • Mantenga contacto con las autoridades locales adecuadas que sean responsables de enfrentar el uso ilegal de la tierra.
  • Reitere las restricciones para el uso de la tierra en el área a la que se tiene acceso, así como las implicaciones de la transgresión de estas restricciones, a través de la instauración de una prórroga posterior a la reubicación o un memorando de entendimiento (MOU) con las partes interesadas pertinentes, como los líderes locales o el Foro de Relacionamiento con la Comunidad (CEF).
  • Se debe manejar la ASM en conformidad con la sección 4K.

Asentamiento y/o actividades económicas de naturaleza especulativa, que se basan en la esperanza de inclusión en el proceso de reasentamiento u otras formas de compensación.

Expansión de las comunidades circundantes como resultado de la SIM

  • Asegúrese de que el plan de gestión de SIM (véase la sección 4G) considere las tierras a las que se tiene acceso e incluya medidas para controlar el acceso y prevenir el uso ilegal de la tierra.

Retraso entre la obtención del acceso a la tierra y el uso de esta tierra por el sitio

  • En colaboración con los equipos de SED, identifique usos de la tierra provisorios y adecuados que sean mutuamente beneficiosos para el sitio y las comunidades locales, y que puedan manejarse e interrumpirse sin desplazamientos adicionales significativos antes del acceso a la tierra.

Reasentamientos como proyectos de capital

Todos los proyectos de reasentamiento de Anglo American son tratados como proyectos de inversión de capital y siguen la gobernanza establecida en los TdR del InvestCo. En especial:

  • el InvestCo monitorea un conjunto de potenciales reasentamientos futuros;
  • los proyectos de reasentamiento deben cumplir con el IDM;
  • el InvestCo/Director de Relaciones Corporativas (CR) del Grupo debe aprobar el alcance de la revisión por parte del área de Aseguramiento de Inversiones (GIA) del Grupo o de otro organismo de aseguramiento delegado, y garantizar que el aseguramiento sea realizado por un evaluador con la experiencia adecuada; y
  • en el punto de decisión de etapa, aprobación del proceso de reasentamiento por el InvestCo o el Director de CR del Grupo.

Los mecanismos formales para identificar potenciales proyectos de reasentamiento futuros e iniciar investigaciones de reasentamiento son los siguientes:

  • a través del proceso de aseguramiento de la inversión de un proyecto de capital de minería; o
  • a través de una propuesta del CR del Grupo o de la BU al InvestCo para su consideración, con base en la estrategia de acceso a la tierra y desplazamiento del sitio (véase la sección 4F.2. Orientación, Tarea 1).

Una vez identificados, los proyectos de reasentamiento se categorizan según las fases enumeradas a continuación y avanzan por las diferentes fases por medio de revisiones de punto de decisión de etapa:

  • Pre-concepto: es posible que el reasentamiento sea necesario a largo plazo (en un período de más de 10 años) y se incluya en la estrategia de acceso a la tierra y desplazamiento del sitio. El propósito es documentar el reasentamiento futuro potencial para garantizar que los parámetros pertinentes (como el uso de la tierra y la afluencia de personas a la tierra a la que se tendrá acceso) se monitoreen a lo largo del tiempo. Si se puede evitar el impacto del desplazamiento, los reasentamientos de pre-concepto no avanzarán a la fase 1; la entrada en la fase 1 es desencadenada por la naturaleza y el tiempo de la actividad minera, así como por los impactos asociados, y se da a través de los mecanismos formales mencionados anteriormente.
  • Fase 1 – Determinación del alcance y del marco: el alcance inicial y el enfoque indicativo de un reasentamiento potencial se definen para servir de base para la decisión acerca de si el reasentamiento es necesario y deseable desde una perspectiva de negocios. No es necesario interactuar con los hogares potencialmente desplazados para la finalización de esta fase. Esta fase suele estar alineada con la etapa de Concepto y Prefactibilidad (PFS) A.
  • Fase 2 – Planificación del reasentamiento: si se tiene un alto nivel de confianza en la necesidad futura de un proyecto de reasentamiento, se realiza una sólida planificación durante esta fase. Se interactúa con los hogares potencialmente desplazados en un proceso participativo de planificación, que incluye negociaciones sobre compensaciones, tierras y/o viviendas de reemplazo, restauración de medios de subsistencia y otros aspectos del proceso de reasentamiento. Si el reasentamiento no se lleva a cabo después del inicio de esta fase, esto puede tener consecuencias negativas significativas tanto para la comunidad como para el negocio. Esta fase suele estar alineada con la etapa de PFS-B.
  • Fase 3 – Preparación para la implementación del reasentamiento: la documentación de planificación del reasentamiento se operacionaliza durante esta fase, como preparación para su implementación en la fase de ejecución. Esta fase suele estar alineada con la etapa del Estudio de Factibilidad (FS).

Las revisiones de punto de decisión de etapa se llevan a cabo de acuerdo con el IDM y las directrices de aseguramiento de la inversión, y están respaldadas por este conjunto de herramientas. En conformidad con los requisitos de IDM, se lleva a cabo una Revisión posterior a la inversión (PIR) después del inicio de la implementación de un proyecto de reasentamiento (véase la sección 4F.2. Orientación, Tarea 9).

[1] Vanclay, F (2017). “Project-induced displacement and resettlement: from impoverishment risks to an opportunity for ”“development?”,Impact Assessment and Project Appraisal,35:1,3-21.

[2] Cernea, M. (1997). “The Risks and Reconstruction Model for Resettling Displaced Populations”. World Development 25:10, 1569–87.

4F Acceso a la tierra, desplazamiento y reasentamiento | 4F.1 Introducción
4. Prevención y gestión de impactos y riesgos  |  4F Acceso a la tierra, desplazamiento y reasentamiento  |  4F.1 Introducción